關鍵詞：中投顧問 新農村 主體功能區(qū)
中投顧問：新農村建設下的主體功能區(qū)框架
作者：中投顧問 時間：2014/1/16
我國根據資源環(huán)境承載能力、現有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌考慮未來我國人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)。主體功能區(qū)劃分，要求區(qū)分各區(qū)域的不同主體功能區(qū)別對待，實施城鎮(zhèn)化工業(yè)化區(qū)域、農業(yè)區(qū)域和生態(tài)區(qū)域各自不同的開發(fā)方略和不同的配套政策。國家近年來在這方面的一系列部署，對于搞好新農村建設具有十分重大的意義和深遠的影響。在主體功能區(qū)的框架下建設新農村，要做好農村發(fā)展規(guī)劃、選擇與主體功能定位相一致的發(fā)展路徑、統(tǒng)籌利用財政轉移支付支農資金。
一、根據主體功能區(qū)劃分，合理規(guī)劃新農村建設
隨著現代化建設進程的加快，小城鎮(zhèn)和農村聚居點規(guī)模迅速擴大。但在新農村建設中，規(guī)劃和配套基礎設施建設普遍未能跟上。例如，大部分城鎮(zhèn)只重視編制城鎮(zhèn)總體建設規(guī)劃，忽視了與土地、環(huán)境、產業(yè)發(fā)展等規(guī)劃的有機聯系；規(guī)劃之間缺位或不協(xié)調；農村聚居點則更缺少規(guī)劃，導致城鎮(zhèn)和農村聚居點或者沿公路發(fā)展，形成帶狀集鎮(zhèn)，或者與工業(yè)區(qū)混雜。現在一些農村的工業(yè)化是一種以低技術含量的粗放經營為特征、以犧牲環(huán)境為代價的工業(yè)化。主體功能區(qū)的劃分將對不同農村的發(fā)展提出不同的主體功能定位，因此必須改變農村聚居點、城鎮(zhèn)化、工業(yè)化缺乏規(guī)劃的現狀。
建設新農村，規(guī)劃要先行。在中央統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略方針指導下，在主體功能區(qū)規(guī)劃背景下建設新農村，必須將農村與城市的發(fā)展統(tǒng)籌考慮。充分考慮城鎮(zhèn)建設、村勞動力轉移和資源環(huán)境承載力的實際情況，結合主體功能區(qū)的規(guī)劃，明確各區(qū)域的主體功能定位和產業(yè)發(fā)展重點，增強重點開發(fā)區(qū)的輻射帶動能力，更多地承接限制與禁止開發(fā)區(qū)的農村勞動力轉移。統(tǒng)籌規(guī)劃城市、中心鎮(zhèn)和新農村建設，形成有機銜接的城鎮(zhèn)群和產業(yè)體系。加強各類規(guī)劃之間的銜接，提高城鄉(xiāng)規(guī)劃的整體協(xié)調性，充分發(fā)揮規(guī)劃的引導作用。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎上，要搞好村莊的具體規(guī)劃。要根據近郊、中郊、遠郊的基礎和條件，按照主體功能區(qū)劃分的要求，找準各自的發(fā)展定位，做好規(guī)劃。
二、確立與主體功能定位相一致的新農村發(fā)展路徑
主體功能區(qū)作為一個以分工協(xié)作為基礎，跨行政區(qū)界的經濟區(qū)域形式，能夠促進區(qū)域經濟聯系，加強地區(qū)間的經濟合作，充分發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢，加快區(qū)域產業(yè)結構優(yōu)化升級，形成各具特色、合理分工的格局，實現經濟、人口、資源在空間分布上的均衡協(xié)調。主體功能區(qū)的劃分要求建設新農村必須要考慮資源、環(huán)境的承載能力。不同主體功能區(qū)的農村發(fā)展應該有不同的定位，不能盲目進行城鎮(zhèn)化、工業(yè)化。
重點開發(fā)區(qū)的農村可以適度加快城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的步伐，合理規(guī)劃居住用地與建設用地。用好中央關于農村宅基地政策，在不損害農民利益的前提下，適當增加城鎮(zhèn)和工業(yè)建設用地。工業(yè)園區(qū)的建設要積極發(fā)展集群經濟，一方面可以形成完整的產業(yè)鏈，提升整個產業(yè)的素質；另一方面可以集中處理工業(yè)污染，實現經濟效益與環(huán)境保護的雙贏。
限制開發(fā)區(qū)的農村發(fā)展，要使經濟效益與生態(tài)效益緊密結合。限制開發(fā)區(qū)域是資源環(huán)境承載能力較弱、大規(guī)模集聚經濟和人口條件不夠好并關系到全國或較大區(qū)域范圍生態(tài)安全的區(qū)域。限制開發(fā)區(qū)農村的發(fā)展，不能走重點開發(fā)區(qū)的工業(yè)化道路，發(fā)展的方向也受到很多限制。作為限制開發(fā)區(qū)的山區(qū)農村發(fā)展要充分考慮資源環(huán)境的承載能力，但這并不意味著山區(qū)無任何優(yōu)勢，可以利用豐富的自然資源優(yōu)勢開發(fā)特色農產品，發(fā)展生態(tài)農業(yè)、循環(huán)經濟。限制開發(fā)區(qū)農村土地可以在中央政策指導下進行流轉，集中發(fā)展經濟效益高、對環(huán)境影響小的特色農產品及其深加工。
禁止開發(fā)區(qū)農村保持良好的生態(tài)環(huán)境是最好的發(fā)展，國家級自然保護區(qū)、世界文化自然遺產、國家地質公園被明確列入禁止開發(fā)區(qū)。一方面要求建立合理的生態(tài)補償機制，另一方面要積極開發(fā)限制開發(fā)區(qū)優(yōu)質的旅游資源，使旅游成為農民增收的主要來源。
三、以主體功能定位為導向統(tǒng)籌利用支農資金
近幾年從中央到地方政府的支農投入不斷加大，同時地方政府也進一步加大對三農的財政支持。多數資金與項目掛鉤，要將眾多部門管理的、各種性質的支農資金整合使用，使其項目管理權限不變、資金來源渠道不變、資金使用用途不變難度很大。因此必須對現有的支農資金進行整合。圍繞規(guī)劃進行區(qū)域整合，對項目實施區(qū)域在政策上、資金上給予傾斜。圍繞重點項目和主導產業(yè)，將與之能互補的其他項目進行整合，為重點項目和主導產業(yè)的發(fā)展打基礎。除此之外，還有將上級與本級支農項目資金進行對接整合。在支農資金整合的基礎上，根據不同農村的主體功能定位有重點地加大支農投入。重點開發(fā)區(qū)應在工業(yè)園區(qū)與居民區(qū)配套設施的建設、投資融資上加大支持；限制開發(fā)區(qū)應在生態(tài)農業(yè)、特色農產品的開發(fā)、規(guī)模經營等方面加大扶持力度；對于禁止開發(fā)區(qū)，財政應在生態(tài)補償上重點傾斜，同時加大與旅游配套的相關建設的資金投入。
中投顧問認為，從長遠看，主體功能區(qū)的劃分必將對新農村建設的各環(huán)節(jié)產生重大影響，必須在主體功能定位的基礎上統(tǒng)籌考慮、科學規(guī)劃，正確選擇合理的發(fā)展路徑，才能又好又快地建設新農村。
十八大報告明確了“生態(tài)文明建設”的重要地位，十八屆三中全會將農業(yè)可持續(xù)發(fā)展提到了非常重要的地位，中央關于未來農業(yè)發(fā)展的主基調漸趨明晰，生態(tài)農業(yè)將成為未來我國農業(yè)發(fā)展的主要方向之一。十八屆三中全會為今后一段時期內的三農政策指出了一系列方向。2013年12月底召開的中央農村工作會議，研究了全面深化農村改革、加快農業(yè)現代化步伐的重要政策，部署了2014年和今后一個時期的農業(yè)農村工作。會議強調，堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，會議指出，要通過富裕農民、提高農民、扶持農民，讓農業(yè)經營有效益，讓農業(yè)成為有奔頭的產業(yè)，讓農民成為體面的職業(yè)，讓農村成為安居樂業(yè)的美麗家園。
根據目前的情況來看，2014年的我院工作將聚焦生態(tài)農業(yè)，這是由十八大報告、十八屆三中全會和中央農村工作會議關于農業(yè)的表述所決定的。我國對于農業(yè)生態(tài)保護，應劃定生態(tài)保護紅線，逐步出臺生態(tài)文明評價制度、資源稅、環(huán)境稅等，系統(tǒng)構建生態(tài)文明體系，同時以“生態(tài)補償制度”為主的多項支持政策將出臺，與此相關的綠色循環(huán)經濟、低毒高效農化領域將有望獲得重點支持鼓勵，并將涉及農村農業(yè)用地如何流轉，并在此基礎上發(fā)揮多種農業(yè)經營主體的種糧積極性。
